新聞標題【民報】【專文】國會議員是否不能罷免?(一)
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【專文】國會議員是否不能罷免?(一)

 2017-12-28 15:25
人民主權(sovereignty of people)基本上是以「參加社會契約締結的整體為國家權力所有人」的主權原理,如果以現代的觀點來看,就是具有選舉權之所有國民掌有國家權力。在這樣的主權概念之下,人民(法文:peuple)本身具有意識能力,能夠自己行使主權,是人民(peuple)的成員=(市民)當然具有參加行使主權的權利,而一般意思(亦即人民總意),只能由所有市民參加才可以形成;而且人民作為主權者,對於擔當執行權的人當然擁有監督權。這樣的思想,基本上是源自於盧梭(Jean Jacque Rousseau)。(圖/創用CC授權)
人民主權(sovereignty of people)基本上是以「參加社會契約締結的整體為國家權力所有人」的主權原理,如果以現代的觀點來看,就是具有選舉權之所有國民掌有國家權力。在這樣的主權概念之下,人民(法文:peuple)本身具有意識能力,能夠自己行使主權,是人民(peuple)的成員=(市民)當然具有參加行使主權的權利,而一般意思(亦即人民總意),只能由所有市民參加才可以形成;而且人民作為主權者,對於擔當執行權的人當然擁有監督權。這樣的思想,基本上是源自於盧梭(Jean Jacque Rousseau)。(圖/創用CC授權)

一、從黃國昌委員罷免案談起

12月16日,汐止、瑞芳等地區就黃國昌委員的罷免案投票,投票結果,贊成罷免的票數未達總選舉票數的1/4,所以罷免案未過。不過,這次的投票當中,不贊成罷免的票數只有贊成罷免票數的一半,讓大家嚇了一跳。

在罷免案進行時與投票之後,就有人主張:國會議員是屬於政治性代表,國會議員是代表全體國民,不可以成為「只是代表其選區選民的國會議員」,要罷免國會議員必須由全體國民罷免,不過,這事實上根本不可能。更且國會是合議制,一位國會議員違反民意是時常會發生的,也起不了作用,實在沒有罷免的必要。

的確,上述這樣的看法,是許多國家在制度上所採取的理念,不過,並不是表示所有的民主國家皆如此。更重要的是,罷免制度設計的好的時候,是可以跟「國會議員是全體國民之代表的理念」相符合的。

二、罷免制度的沿革

(一)美國的罷免制

罷免制度是在19世紀後半於瑞士誕生的,不久之後,就立刻在美國實施。美國在1903年的時候,在洛杉磯市對市議員實施罷免制度,1908年在密西根州與奧瑞岡州,對州議會議員適用罷免制度。於今日,在美國,有19州與華盛頓特區對於州議員實施罷免制,有34州可以對地方議會的議員實施罷免。不過,對「聯邦議會議員」不能加以罷免。根據統計分析,在美國的市議會與地方教育委員會,人民是頻繁使用罷免,而且相當成功。市民可以提出罷免的理由,會因為各州不同而有所不同,其中基於政治理由而進行罷免者居多,而有8個州對於罷免的理由是有加以規定的。如果從州是國家但不具有主權這個層面來看,對於「州議員」的罷免,其實就是對「國會議員」的罷免。

(二)英國的罷免制

議會民主制的祖國—英國,在2015年通過了對《國會議員的罷免法》。英國的《罷免法》規定議員被處以有期徒刑或是被議會停職最低10日時,就可以請求罷免。當國會議員有上述這兩者之一的情況時,議長會提醒罷免請願官員(a petition officer)注意,並會使議員被選出的選區之選民知道,於是罷免請願就被公開,在8個星期當中,要收集連署,假如有超過10%的選民連署,那麼議員就被罷免,跟著舉行補選,不過被罷免的議員可以再出馬參與選舉。但這種罷免,是有先決條件的,也就是國會議員先被處有期徒刑或被議會停職,才能展開罷免,而非一般罷免案通常只有理由,而沒有先決條件的。

儘管議員是代表全國的代議士,但這純粹是在「觀念世界」的想法。事實上,使人民可以直接形成國家的意思(以盧梭的用語來說,是一般意思),以超越「只有國會能決定國家意思」的理念,在法國因為盧梭的影響,就產生了所謂的「半代表制」與「半直接制」的想法,這就使國民對於國會的控制,在理論上獲得正當化。或許透過這個理論的介紹,我們可以更加了解國會議員與國民之間的關係,進而對於罷免制度會有更深一層的了解。

三、身分制議會的特色

近代議會是從中世紀的「身分制議會」演化而來的。英國國王愛德華一世於1295年召集了模範會議。模範會議有:(1)高級聖職貴族、(2)世俗貴族、(3)代表縣的騎士、(4)代表都市的市民、(5)下級聖職者等階層的代表參加,當時代表宗教諸侯的教士們成為「第一身分」,代表世俗諸侯的貴族成為「第二身分」,代表富裕「平民」(Commons)的騎士和市民則成為「第三身分」,這可以說是身分制議會的開始。在近代以前的身分制議會中,所謂的代表是代理「選出其為代表之母體」的代表,議員本身要被「命令的委任」所拘束,議會其實是代表各個身分的利害,是代表其選出母體的利害關係。

四、近代議會理念的形成

近代的議會制是從「近代以前的代表觀念」轉換成「近代的代表觀念」,而這樣的轉換,其實如同柏克(Edmund Burke)所述一般,在英國很早就已產生,他說:「議會是全體利害與共的一個國民合議體,議員不是代表選區的議員,而是王國議會之議員。」

柏克做這樣的敘述其實就顯示出:議會從過去的「諮詢性會議體」轉換成「以課稅同意權為主軸,將立法權掌握於手中,而形成一個國家意思的機關」,而這也顯示出:在前提上全體的利害是共通一致的一個國民,就取代過去的身分制議會而出現。

五、國民主權理論與國會的獨立性

上述這種對國會的理論,就與主權理論結合而形成「國民主權」(sovereignty of nation )的理論。這個國民主權的理論可以整成如下數點:

(一)國民主權就是把國家權力(這種權力是以最高獨立性為其基本屬性)歸屬於觀念的、抽象的存在=國民(nation)。這個國民,常被解釋為是國籍持有人整體的「所有國民」(法文:la nation entiére),是包含過去、現在、未來所有世代的所有國民。

(二)像這樣的國民,其本身並不具有自然的意思能力與執行能力,因此,在「國民主權」之下,不得不把主權的行使委諸單數或複數的自然人,在「國民主權」之下,主權的歸屬與主權的行使必然分離,做為主權者的「國民」(亦即抽象的國家),因為擁有能行使主權的各種機關,所以能具有意思能力與行為能力,能獲得法人格。

(三)主權是單一的,不可分的,不可讓渡的,它專屬於「國民」,各個成員無論在什麼意義上,是不會分有主權的,因此,各個成員並沒有固有的權利,可參與主權的行使。各個成員,並不當然被保障擁有參與一般意思的決定與執行之權,也不當然被保障有選舉權去選出決定一般意思的人。一部分的成員即使被承認可參與主權的行使,但這些成員只是為了主權者=「國民」而履行公務而已。

(四)在「國民主權」之下,主權的歸屬與行使必然分離,因此透過自然人所形成的「國民代表」去行使主權是無可避免的。因為這個緣故,任何個人、任何集團並不具有特別權利而可以以「國民代表」之身分參與主權之行使。至於在怎樣的條件下以誰為國民代表呢?這完全要看在「國民」之名義下被制定的憲法如何訂定。

六、法國的發展

法國受英國的影響,產生了純粹代表制的理論,但隨著時代的發展,藉著盧梭人民主權的理論,就產生了半代表制與半直接制的理論。

(一)人民主權的基本原理:

人民主權(sovereignty of people)基本上是以「參加社會契約締結的整體為國家權力所有人」的主權原理,如果以現代的觀點來看,就是具有選舉權之所有國民掌有國家權力。在這樣的主權概念之下,人民(法文:peuple)本身具有意識能力,能夠自己行使主權,是人民(peuple)的成員=(市民)當然具有參加行使主權的權利,而一般意思(亦即人民總意),只能由所有市民參加才可以形成;而且人民作為主權者,對於擔當執行權的人當然擁有監督權。這樣的思想,基本上是源自於盧梭(Jean Jacque Rousseau)。

以下我們就純粹代表制、半代表制、半直接制依序介紹之:

(二)純粹代表制(le gouvernement représentatif pur)

純粹代表制,基本上是以國民主權理論為基礎,所設計出來的制度,它同時排除君主主權與人民主權,而使議會得獨立於民眾之外,只使議會成為國民代表,並使議會得決定一般意思。這種體制基本上可稱為是「議會主權」之體制,具體來說,法國1791年憲法、1795年憲法、1830年憲法、1848年憲法皆採用此一類型之體制。

在這種「國民代表」的概念之下,純粹代表制有如下幾個基本特色:

1.  原則上,只有民選議會是「國民代表」,非民選機關沒有國民代表的地位,未經由選舉產生的機關,原則上不能決定一般意思,即使可以,其權限是有限的、被縮小的,且最終必須從屬於民選的國民代表之意思。

2.  因為只有民選的議會是國民代表,因此排除人民可直接決定一般意思。因為人民不能參與一般意思的決定,所以人民不能將其意思強加於議會、議員身上。換句話說,一切的直接民主制被排除,以民主的統制方式,對代議士之言行加以控制,也是被排除的。民選的議員在法律上受到保障,使其可獨立於「人民」及其選區之外,在這種保障之下,民選議員所組成的議會,就獲得對一般意思具有決定權之地位。在這種純粹代表制的原理上,公民投票(referendum)、人民否決(veto populaire)、人民創制(initiative populaire)等直接民主制被排除,與直接民主制,會達到同樣功能的「解散制度」也被排除,而對議會、議員的保障,則在許多制度上被加以訂定,例如:命令委任禁止、免責特權的保障,人民追究議員在法律上、政治上的責任(例如罷免權)之制度被排除。此外,司法機關對立法進行違憲審查的制度也被加以排除。

3.  純粹代表制的第三個基本特色是,議會、議員不只在法律被保障其獨立於人民及其選區之外,事實上,也能免於有選舉權之人民與多數民眾在事實上的統制,因為在純粹代表制之下,所採取的選舉制度是限制選舉制度(亦即只有納稅的男性才有投票權),可排除無選舉權的多數民眾對其發生影響,有些甚至採間接選舉制度,使有選舉權之民眾,亦不能影響議員與議會。

(責任編輯:Elinor Wu)


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