在美國強力主導下,3月2日聯合國安理會通過20多年來對北韓最嚴厲的制裁案,隨後美國與南韓並於7日舉行自2010年3月北韓炮擊南韓「天安艦」事件以來最大規模聯合軍演,包括演練剷除北韓最高領導人金正恩的「斬首」行動。即將於5月舉辦北韓勞動黨全國代表大會的金正恩政權,強烈威脅將進入「總攻態勢」,隨時可發射射程涵蓋南韓、美國的核武攻擊。
這是美國總統歐巴馬7年多任期內,對北韓採取最強勢的外交和軍事作為,當然也與和他即將卸任,不希望朝鮮半島破壞他總統外交政績息息相關。歐巴馬即將於3月中訪問古巴進行破冰之旅,接著還要訪問越南,深化他「亞太再平衡戰略」的部署,美國總統大選又進入短兵相間的熱季,美國對北韓或朝鮮半島外交的失敗,勢必成為國內批評的焦點,對此歐巴馬沒有示弱的空間,必須搭配行動進行危機管理。
事實上自從歐巴馬上任以來,一改前任小布希政府透過朝鮮半島六方會談作為處理北韓問題的架構與戰略,改採孤立、嚇阻以及國際合作制裁北韓的作法,其中特別寄望中國對北韓施壓。而繼去年美國與伊朗達成限制核武發展協議之後,華府更一廂情願地想如法炮製在北韓金正恩身上,結果踢到鐵板,金正恩完全不為所動,甚至變本加厲製造東北亞安全緊張情勢。
將伊朗模式套用在北韓本來就是不切實際的作法。一來伊朗急欲開放市場、吸引外資,不堪聯合國安理會對其實施經濟制裁手段,北韓則不盡然。二來伊朗限核協議在美國國內仍有爭議,共和黨占多數的國會不斷質疑如何有效執行協議內有關核武限縮檢查成效。但起碼協議具體規範階段性的檢查時程,而且附帶違約條件,就是若伊朗隱匿核武發展,制裁將重新啟動。
更重要的是,每每北韓有所蠢動,華府總是先要求北京出手向北韓施壓,包括凍結對平壤的援助。但北京對華府的憂慮遠大於北韓對老大哥的不聽話,所以即使北京不得不接受聯合國安理會對北韓的強力制裁案,執行時大多卻是虛應了事,因為中國絕對不能容許北韓受到制裁垮台,連帶產生的難民潮以及美國、日本、南韓關係增進對其造成的圍堵。另一個因素是俄羅斯,2013年2月北韓進行第三次核彈試射後,中國在聯合國制裁案下減少對平壤的經濟援助,結果卻是俄羅斯趁虛而入,迫使北京不得不鬆手。
所以美國面對北韓寄望於打「中國牌」就是過於一廂情願,因為雙方對此處於「戰略分歧」(strategic divergence)情境。而華府想要用歷史上武器管制談判手段來和北韓打交道,更是掉進金正恩的圈套。如此消極外交的惡性循環養大了北韓的味口,也讓平壤在核武發展上有所進步。金正恩絕非外界認為的瘋子,他是冷血、富謀略、又極權的領導人,鞏固國內領導是當務之急,但他也深諳國際政治中的「權力遊戲」(power game),透過核武展示與分化離間,一點一點地累積「相對收穫」(relative gains)和談判籌碼,遊走於美、中、俄、日、韓等列強之間。
歐巴馬政府應該是意識到這個政治現實,也要極力避免金正恩誤判形勢造成危機擴大,同時預防國內可能的反彈,因此這次採取較以往更強勢的作為。一方面透過聯合國安理會既有國際建制構築更嚴密的經濟制裁網絡與執行成效,另一方面則加強與日本與南韓的安全合作,甚至計劃藉此在南韓部署新型「薩德級」(THAAD)飛彈防禦系統。原本無意因為「薩德級」飛彈防禦系統得罪北京的南韓總統朴槿惠,面臨北韓一波波威脅,也公開表態支持與華府合作。
可以預期的是,朝鮮半島危機將尾大不掉,勢必成為下一任美國總統最嚴峻的外交挑戰。歐巴馬現在能做的,就是防止情勢的可能惡化。



